【摘要】消除贫困是全球共同面临的重要社会经济问题，在东非国家莫桑比克（世界上最贫困的国家之一）显得尤为突出。尽管莫桑比克在过去20年中通过不断吸引外部投资，实现了持续高速的经济增长，但这种模式与地区经济增长相脱节，并未带来普遍公平与可持续的居民收入增长的机会。为破解减贫困局，实现包容性增长，莫桑比克以国内主要交通运输廊道为基础，确立了若干条区域发展走廊，作为空间层面的宏观经济发展战略，旨在最大限度地加强外部投资与地方经济发展的联系，确保走廊地区有充分的能力和机会分享经济增长的成果。本文对莫桑比克减贫问题的现状及其区域发展走廊战略进行了较为深入的研究与解读，对我国学界理解莫桑比克的区域发展，以及我国与莫桑比克在中非友好交流广阔前景下的进一步学术与实践合作都具有一定的参考价值。
莫桑比克位于非洲东南部，东临印度洋，国土面积约80万k㎡，人口约2886万，是南共体（南部非洲发展共同体）成员国。莫桑比克曾是葡萄牙殖民地，1975年宣告独立，之后陷入内战。1992年内战结束后，莫桑比克由于政局稳定，没有恐怖势力侵扰，加上其丰富的矿业和农业资源，迅速成为新的投资热土。
以我国为例，随着“一带一路”倡议在非洲的逐渐深入，我国在莫桑比克的投资规模增长迅猛，迄今已接近60亿美元，约100家中资企业活跃于能源、农业、旅游、基建等领域。我国在非洲的投资是一种互惠性的经贸合作。一方面，非洲的石油、矿产、热带农产品、廉价劳动力正是我国当前所需，我国资本走向非洲符合“第四波”全球产业转移的发展趋势；另一方面，很多非洲国家效仿我国经济发展模式并取得成功，坦桑尼亚、加纳、肯尼亚、科特迪瓦等非洲国家年经济增长率保持在6%。
莫桑比克同样经历着强劲的经济增长，在2005—2015年的10年里，其年均实际GDP增长率达到7.5%，在非洲54个国家与地区中高居第七位。然而，其减贫进展与经济增长是背道而驰的，部分地区贫困反而更加严重，堪称“贫困化增长”：2017年人均GDP仅为393.2美元，是世界上最贫穷的国家之一；以国际通行的日均生活费低于1.90美元的贫困线衡量，莫桑比克该部分人口比率高达68.7%，接近全球最高水平（图1）。
图1 世界各国日均生活费低于1.90美元的贫困人口比率（单位：%）
1996—2014年间，全国人口贫困率从69.7%下降到46.1%，年均减贫速度仅1.1%，不仅远低于其同期的经济增速（7.9%），而且呈现出显著减缓的趋势（图2）。另一组数据对比同样反映出莫桑比克在经济增长与减贫速度之间的不一致：1997—2009年间，撒哈拉以南非洲地区的人均GDP每增加1%，贫困率下降0.5%；在莫桑比克，人均GDP每增加1%，贫困率仅下降0.26%，只有撒南非洲平均水平的一半。
图2 莫桑比克的减贫速度正在下降
莫桑比克的贫困人口分布也体现出显著的区域差异。根据其经济和财政部开展的“入户收入调查”显示，2014年全国贫困率最低的地区与最高的省份相差近六倍（图3）。2002—2014年间，北部地区（尼亚萨、楠普拉、赞比西亚等省）的贫困率不仅没有下降，反而均上升了10%左右；而南部地区的贫困率同期下降了27.1%。2009年，仅赞比西亚和楠普拉两省的贫困人口就几乎占了全国的一半， 达到48%。
图3 1996—2014年四次“入户收入调查”显示的莫桑比克各省贫困线以下的人口比例（单位：%）
世界银行2015年对非洲各国在贫困度和不平等度两方面做的一项调查显示，莫桑比克属于“高度贫困、同时高度不平等”的阵营（图4），其基尼系数（Gini Coefficient）从2008—2009年的0.42，上升到了2014—2015年的0.47。根据发展经济学理论，高度的贫富差距会削弱经济增长对收入分配底层人群的影响，换言之，贫富差距越大，经济增长对减贫的作用越小。2002—2009年，按收入排列的后40%的人口，其人均年支出增长率（2%），低于全国的人均年支出增长率（2.3%）。这说明相对于富人，穷人从经济增长中的获益更小。
图4 莫桑比克属于“高度贫困，且高度不平等”的阵营
包容性增长是2007年亚洲开发银行（ADB: Asian Development Bank）的经济学家在“益贫式增长”（pro-poor growth）的基础上提出的理念，是一种为了提高增长速度和扩大经济规模，同时在公平竞争的环境下进行投资和增加就业机会的增长方式。其内涵主要是倡导机会平等的经济增长，即在经济增长创造机会的同时，能让包括弱势群体在内的所有人共享这些机会。
要解决莫桑比克的减贫问题，关键在于实现包容性增长。一方面，莫桑比克大部分的经济增长，都源于外国投资的大规模以资源和矿产为主的巨型项目，这些项目可以显著拉动GDP，但是给当地创造的就业机会相对较少，几乎没有与地方经济的联系，而包容性增长的核心就是强调机会均等的增长；另一方面，不断扩大的贫富差距反映出高度的收入不平等和贫困陷阱，穷人并没有从快速增长的经济中受益，从而导致“贫困化增长”，这更加说明应关注增长过程的机会公平（即包容性）。
莫桑比克是农业国家，约72%的壮劳力从事着以家庭为单位的小规模农业生产，其专业化和现代化程度仍然非常低，蕴含着巨大的减贫潜力。因此，尽管矿产和能源出口会显著带动经济增长，但这是非包容性的，并不是一个可持续的发展方向。要让所有人共享经济增长的机会，至少在短期和中期内，农业部门的升级必须是区域发展政策最重要的组成部分。
互联互通的基础设施能够吸引企业在特定地区集聚并发挥溢出效应，对农业的发展更是至关重要。一方面，交通显著影响着农业生产率和运输成本。另一方面，交通直接决定着农民在市场经济中的信息流通与信息对称程度，交通便利的农民相对更容易获得对称的市场信息，继而能在有利的条件下出售他们的产品，也就更容易提高收入水平。然而莫桑比克的交通设施状况与道路联通程度远远无法满足需求，据统计，大约81%的农民仍然无法直接连接到公路系统，北部省份的道路覆盖程度尤其薄弱，因而这里也是全国最贫困的地区。
过去十几年里，非洲人民受教育的机会已经大幅度增加。然而很少有人注意到，穷人的素质反而更加恶化。就莫桑比克而言，其文盲率在1997—2009年总体下降了4.6个百分点，但同期的贫困人口文盲率反而增加了1.6个百分点。也就是说，教育机会虽然在增加，但它的分配是严重不均等的。由于穷人始终无法具备合格的就业素质与技能，再加上就业机会的稀缺，莫桑比克的劳动力市场呈现出生产率低下和就业质量低下的“双低”特点。每年大约有30万人进入这个国家的劳动力市场，但是据统计，在正规经济部门【正规经济部门是相对于非正规经济部门而言，非正规经济指的是不合法的企业，以及不合法或者不被保护的劳动雇佣关系。】就业的人口仅占1/3，其他的大部分被视为在低生产率的家庭农业中的自营职业者。
贫民窟是非洲国家“非均衡型城市化”产生的弊病之一，通常由非正规聚居区（informal settlements）演化而来。莫桑比克宪法（以及土地法）规定：任何人在一块土地上生活了十年以上，那么他就有权继续在这里生活。这项规定确保了居民的合法权利，但同时使得非正规聚居区无序蔓延、泛滥成灾，最后往往演变成贫民窟，成为低收入者的聚居地。由于缺乏垃圾管理、排水系统和糟糕的卫生条件，贫民窟对自然灾害几乎毫无抵抗力，一次洪水就可以令数以万计的家庭变得一贫如洗甚至无家可归，同时极易受到水传播疾病的影响。2014年，莫桑比克城市人口中生活在贫民窟的比例高达80.3%，高居非洲各国之首，这是实现包容性增长的一个巨大挑战。
多样化的经济投资可以扩大经济增长的受益群体，提高包容性。然而，莫桑比克的外商投资大多集中于资源开采行业，对劳动密集型行业的吸引力仍明显不足（后者可以创造大量就业机会）。根据国际货币基金组织等机构对莫桑比克的经济审查报告，阻碍多样化投资的关键瓶颈是困难的营商环境。营商环境是一个国家和地区在吸引投资和开展商业活动方面综合竞争力的表现，包括社会治理水平、基础设施便利度、土地与税收的相关政策等。笔者在楠普拉省采访了当地的一名中国投资者，他在纳卡拉的酒店还未开业就遭到了抢劫，警方却表示无能为力。管中窥豹，这一案例可以侧面看出莫桑比克营商环境仍需较大的改善。
作为一种区域发展政策的路径探索，为实现包容性增长和减贫目标，莫桑比克于2007年在非洲开发银行的支持下开始实施区域发展走廊战略。该战略源起于1996年由南非发起的南共体《空间发展倡议》（SDI: Spatial Development Initiative），《空间发展倡议》的总体目标是促进南共体成员国之间各条交通运输走廊【南共体国家之间共有18条主要的区域交通运输走廊，其中5条位于莫桑比克境内。这些走廊是各国内部和跨国区域交通运输的重要通道与经济命脉】的贸易和投资活动，重点放在大型项目上（通常是采矿业），并优化基础设施，提高区域经济的竞争力。区域发展走廊战略与《空间发展倡议》最大的区别，就是更加注重经济增长的包容性——把走廊作为在一定的地理范围内配置、优化和促进相关基础设施和大规模经济投资的重要载体，最大限度地加强大型项目和基础设施投资与地方经济发展的联系，确保走廊地区有充分的能力和机会分享经济增长的成果。其中三条最重要的发展走廊，分别以莫桑比克三大最重要的港口（纳卡拉港、贝拉港、马普托港）和主要铁路运输线为依托（图5）。
注：各省份颜色代表贫困的相对程度，颜色越深表示贫困率越高（2014年数据）。
图5 莫桑比克主要区域发展走廊示意图
3.2.1 纳卡拉走廊（Nacala Corridor）
纳卡拉走廊位于莫桑比克北部地区，东起国内第三大港口城市纳卡拉，沿纳卡拉铁路往西贯穿楠普拉省，并延伸至邻国马拉维与赞比亚；另一条分支从马拉维进入太特省，连接到莫阿蒂泽矿区。由于道路覆盖率低，基础设施条件差，纳卡拉走廊区域一直是整个国家最贫困的地区。
历史上，纳卡拉走廊是一个由纳卡拉铁路和马拉维铁路系统组成的国际运输走廊，曾经是邻国马拉维最重要的出口路线。莫桑比克的长期内战曾一度中断铁路运输，直到1990年代才逐渐恢复。随着太特省煤炭开采量的不断扩大，政府开始对纳卡拉铁路进行升级改造以加大其运输能力。此后，莫桑比克北部天然气油田的发现，加上政府对纳卡拉旅游资源的发掘，极大提高了纳卡拉走廊蕴含的经济价值。
由此，政府开始意识到有必要为整个纳卡拉走廊地区制定一套战略，以充分利用这些新兴的发展机会和潜力，有效促进纳卡拉走廊区域的发展。此外，也有必要制定措施以防止或减轻各种环境和社会问题，包括城市环境恶化、工业污染和环境资源枯竭等。最为关键的是，应特别关注贫困群体和那些基础设施落后、可达性差地区的居民，确保他们可以从新的发展机会中受益。
在日本政府的技术援助下，莫桑比克政府开展了纳卡拉走廊经济发展战略项目（PEDEC-Nacala: Project for Economic Development Strategies for the Nacala Corridor），该项目由日本国际合作局（JICA: Japan International Cooperation Agency）、非洲开发银行（AfDB）和其他银行共同出资。当前，纳卡拉走廊已成为莫桑比克最重要的区域发展走廊之一，并成立了纳卡拉经济特区（ZEEN），以增加对该区域的投资，提高经济发展潜力（图6）。
图6 纳卡拉走廊经济发展战略研究范围示意图
3.2.2 贝拉走廊（Beira Corridor）
贝拉走廊位于莫桑比克中部地区，是连接赞比亚、马拉维、津巴布韦和莫桑比克到印度洋贝拉港的道路网络。主要有两条分支，其起点都是索法拉省的贝拉港，分别走向北部太特省的太特（莫阿蒂泽矿区）和西部马尼卡省的希莫尤（Chimoio）。索法拉省的贫困率为44.2%，马尼卡省为41%，失业率分别为21.2%和24%，都高于全国平均水平，仍在为摆脱贫困而挣扎。
尽管一直作为莫阿蒂泽矿区煤炭出口的要道，贝拉走廊实际上是一个具有巨大农业潜力的区域。这里有良好的土壤、气候和水资源，可以说具备了成功的农业所需的一切自然条件，适合种植各种经济作物。但是到目前为止，这仍然只是一种潜力，尚未成功兑现其经济价值。贝拉走廊地区几乎没有规模化的农业，在主要城镇之外，至少有95%的农村家庭依靠自给自足来维持生计，人均年收入低于300美元，粮食安全也很差。
政府已经看到了贝拉走廊区域的农业发展前景。在2009年的达沃斯世界经济论坛上，莫桑比克政府启动了《贝拉农业增长走廊倡议》（BAGC: The Beira Agricultural Growth Corridor），其目的是促进贝拉走廊农业生产水平，提高家庭农业的生产力和收入。BAGC根据土地资源和基础设施条件把贝拉走廊划分四个农业潜力区域：以希莫尤（Chimoio）为中心的1区拥有大面积的高潜力土地和优质土地，并且与主要基础设施（包括公路、铁路、电力和港口）的距离较近；2区的高潜力土地面积更大，但基础设施条件较差；3区和4区的土地条件较好，但远离现有的基础设施（图7）。可以看到，基础设施仍然是制约农业发展的最大瓶颈。
图7 贝拉走廊的基础设施分布于农业发展潜力区域示意图
3.2.3 马普托走廊（Maputo Corridor）
马普托走廊位于莫桑比克相对最不贫困的南部地区（马普托省），是一条国际战略意义最大的发展走廊，最早于1996年随着《空间发展倡议》启动。该走廊将莫桑比克首都马普托与非洲最具活力的经济中心——南非首都约翰内斯堡连接起来，贯穿南部非洲最高度工业化和最具生产力的地区，成为两国政府寻求重建经济合作、恢复贸易和投资关系的重要战略运输廊道。
马普托走廊距离约翰内斯堡只有590km，但这是一条非常繁忙的贸易走廊，并且越来越具战略意义：这是约翰内斯堡出口商通往印度洋港口马普托港的最短路线，而马普托港能够提供通往远东市场的最短航线。2011年，南非和莫桑比克之间的贸易额达到了2510亿兰特（约合29.6亿美元）。
作为一项跨境的区域发展战略，南非和莫桑比克政府通过双边政策和大量公共和私营部门投资促进了马普托走廊的复兴，旨在刺激该地区的可持续增长。对莫桑比克本国而言，马普托走廊的目标是通过国家政府和私营部门之间的合作，振兴该地区的农业、制造业、采矿业和旅游业。该战略是对交通基础设施、环境可持续性等目标的空间干预，并同样专注于改善弱势社会群体享有公平权力的状况，以实现包容性增长。
在纳卡拉走廊，莫桑比克农业和粮食安全部（MASA）、日本国际合作局和巴西合作署（ABC）三方共同推进《莫桑比克热带草原农业发展三方合作计划》，其愿景是通过包容和可持续的农业和区域发展，改善走廊地区居民的生活水平，主要有以下几个方面的实施策略：（1）结合自然条件和社会经济状况建立适当的农业发展模式；（2）促进农业生产多样化，提高盈利能力；（3）建立区域农业集群，发展价值链体系；（4）促进公私伙伴关系，作为促进包容性和可持续农业发展的动力之一。在贝拉走廊，“贝拉农业增长走廊倡议”主要通过建立适当的融资机制，来支持建设有助于农业生产的基础设施，并启动非常早期的农业企业投资基金来帮助中小农户扩大生产规模。
国家减贫战略文件《莫桑比克减贫行动计划》明确指出：为了提高农业和渔业的生产力和生产效率，道路和桥梁的维护以及路面铺设水平的提升都是至关重要的。除此之外，在几个重要的区域发展走廊，政府还计划对一系列设施进行升级改造以及新建，包括铁路、港口、码头、机场等。这些基础设施项目将会在短期或长期内以政府与私营部门合作投资的方法进行（表1）。
表1 莫桑比克三大区域发展走廊的基础设施提升计划
莫桑比克的主要区域发展走廊已经吸引了诸多大型投资项目，包括纳卡拉交通干道发展项目、纳卡拉铁路和港口发展项目、太特省大型煤炭开发项目，以及北部沿海地区的天然气开采项目等。但为了避免重蹈“贫困化增长”的覆辙，地方政府正努力抓住外部投资提供的机会，带动地区经济发展，主要采取了如下五个方面的措施：（1）地方政府在最佳的地理位置建立后勤服务中心，使其能够成为运输、仓储、维修和销售中心，可以为外部企业提供所需的服务与设施；（2）成立用于基础设施开发的地方政府公司，使公共资金能够通过将部分建筑和基础设施项目分包给它们来加强本地企业；（3）成立中小企业支持中心，帮助本地企业为大型商业企业提供支持服务；（4）将就业培训与住房安置作为吸引投资的奖励措施的先决条件；（5）通过改变出口政策，促使本地企业从原材料出口向制成品出口过渡，提高产品附加值。
在莫桑比克，许多贫民窟处在离城市中心区很近的位置，这种客观存在的区位优势意味着贫民窟的土地和土地上的住房都是具有价值的。这一价值被地方政府发掘，引入社会资本，用于改善住房条件，并创造就业机会。在纳卡拉走廊，政府通过与专门的市政发展公司构成PPP来进行贫民窟改造。它将大部分收入用于社区更新，并使社区居民受益于新增的就业机会。项目一般以分期开发的方式进行，在过渡期内需要公共财政资源来启动第一阶段，之后就由公司在每一个阶段产生的收入将项目继续下去。在走廊的主要城市（如楠普拉），政府还为贫民窟改造和重大项目拆迁专门在城市的郊区建设了安置区，显著改善了居民的生活居住环境。
较低的土地获取成本（考虑到未来的经济发展前景）目前仍是区域发展走廊吸引投资的一大利好因素。然而研究表明，对非洲国家的投资长期以来受制于土地私有制和冗杂的官僚体系，投资者从决定投资到真正投产之间的时间常常以月甚至以年来计，在此过程中很多投资者早已丧失兴趣或已错过了最佳投资时间[23]。莫桑比克也并无例外，其土地使用权的登记程序冗长而复杂，大多数土地交易都未经过合法程序。为此，地方政府正着力简化土地登记程序，建立一个公开、透明、有序的土地市场。与此同时，政府也在土地分配制度方面进行了改进：将重要地段的土地分配给由本地企业与外资组建的合资企业，在政府监管下对土地进行使用。这将使政府能够在一定程度上掌握资本流动的方向，以确保对当地的再投资，让民众普遍分享经济发展的收益。
借鉴在全球尤其是中国地区取得广泛成功的经验，非洲各国相继成立经济特区，以推动经济结构转型和促进经济协调发展。莫桑比克于2007年设立了经济开发区加速发展办公室（GAZEDA: Gabinete das Zonas Economicas de Desenvolvimento Acelerado），围绕三条重要区域发展走廊建立了若干经济特区（SEZ: Special Economic Zone）（表2），作为吸引FDI（外商直接投资）的主要窗口，改善营商环境，激发走廊经济活力。GAZEDA负责促进和协调与经济特区的创建、发展和管理有关的所有活动。在2009—2014的5年中，GAZEDA共批准了140个投资项目，大多数都位于纳卡拉经济特区，超过50%的投资集中在工业、旅游业和有关的基础设施建设上。
区域发展走廊战略体现了莫桑比克试图摆脱“贫困化增长”这一困局的尝试与努力，其总体目标是通过加强外部投资与地区经济发展的联系，促进走廊沿线地区的私营部门主导增长和就业，最大限度地实现可持续和包容性增长。
通过比较2008—2014年间走廊地区有关省份的贫困率变化可以发现，除了尼亚萨省和楠普拉省，其他各省份的贫困程度都得到了一定程度的改善（贫困率下降最低为9.2%，最高达37%，表3），而区域发展走廊范围外的省份贫困率下降最高仅为9.8%。这说明，区域发展走廊的确对减贫作出了一定贡献。但是，减贫目标的达成需要许多相关的保障，除了良好的基础设施、交通运输体系和营商环境等，还包括合格的劳动力供给、完善的城市规划、透明的法律框架以及有效的政府治理。特别是在城市规划和政府治理方面，大多数非洲国家的城市规划实施和管理尚处于起步阶段，规划意识淡薄，缺乏有效的实施和监督机制，而这些都是莫桑比克作为一个仍挣扎在贫困线上的国家所难以在短期内一蹴而就的。与此同时，针对经济特区的巨大投资也并没能像在东亚地区那样转化为特区增长的动力，这在很大程度上是由于政策和规划的失效导致的。总之，莫桑比克区域发展走廊战略的成效，仍需更多时间检验。
表3 区域发展走廊战略实施以来有关省份的贫困率变化（单位：%）
尽管经济发展水平处在完全不同的阶段，但我国与非洲国家在贫困化状况方面具有贫困人口基数大、贫困程度深、致贫因素多元化等方面的共性，因此非洲国家的减贫策略仍有相当的研究价值。国内学者曾对坦桑尼亚的减贫策略进行研究，发现其重要特点就是让贫困人口直接参与减贫策略的制定，从而让贫困人群不仅是减贫战略实施结果的被动受益者，而且成为减贫过程中的主体和主导力量。而莫桑比克的以包容性增长为目标和路径的减贫战略，也对我国的减贫工作具有实际的启发意义。2016年我国农村贫困人口为4335万人【数据来源于国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》】，是莫桑比克全国人口总数的两倍。习近平总书记提出的“精准扶贫”重要思想，核心是因地制宜、因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体【参见新华网《习近平：更好推进精准扶贫精准脱贫 确保如期实现脱贫攻坚目标》，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-02/22/c_1120512040.htm】。这正是一种体现包容性的减贫理念。
从莫桑比克消除贫困的努力来看，贫困仅仅是一个多层面复杂现象的表征，它背后所反映的严峻事实，在于“个人、家庭和社区缺乏根据社会基本标准获得最低生活条件的能力或机会”。减贫远远不仅是关注贫困本身，而是一个需要从更广泛的角度加以解决的问题，其核心路径在于加强增长的包容性。作为政府，一方面应找出减贫的关键产业，通过产业带动就业；另一方面则应更加广泛地分配经济增长的回报，使贫困地区能够共享国家经济繁荣的成果，缩小地区发展差距，实现普惠与可持续的包容性增长。
作者：刘程，清华大学建筑学院硕士，中山大学岭南学院MBA，广州市城市规划勘测设计研究院主任工程师。597910185@qq.com
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